危险的“别墅”和依法善后

前几天媒体关于济南莱芜雪野湖畔的别墅的拆除问题，刷屏了。据中国房地产报记者报道，一场迟来的雪野湖生态保护整治行动让“产业勾地”经年累计的积弊一次性暴发。千余套有合法审批手续的类别墅建筑面临“一刀切”式被拆除命运。

雪野旅游区管委会发布补偿公告：“对已竣工验收并交付使用的建筑参照房地产市场评估价进行补偿，对未竣工验收、未交付使用的建筑按照建筑工程评估价进行补偿”。

中国房地产报记者调查发现，此次拆除的517栋建筑都为手续齐全的别墅类低密度住宅项目与商业服务用房。在面临被拆除的千余套建筑中，据不完全统计，除左岸水都、高速绿苑和恒大金碧天下的产品有70年住宅产权，拆除建筑中多数为40年商业产权房。

无独有偶，新京报报道：【河北涞水“五证”齐全的别墅将被拆除，业主已入住数年，主管部门：当时合法，现在不符合旅游区规划】也引起了公众关注。4月21日，一纸《涞水县野三坡景区管理委员会关于限期拆除山水醉违建别墅项目的告知书》（简称《拆违告知书》），要求业主3日内自行清除所有人个人物品，让山水醉小区几十名业主瞬间失去了“安全感”。对此，野三坡景区管委会则表示，上述别墅不符合野三坡风景名胜区总体规划，违反河北省风景名胜区相关条例，所以属于违建别墅，要进行拆除，后续会有工作人员与业主联系处理。

野三坡别墅拆迁的争议焦点不在于“山水醉”项目是否具备合法的开发建设以及出售手续，因为该项目已取得《土地使用证》、《建设用地规划许可证》《建设用地许可证》、《建设工程施工许可证》《商品房预售许可证》以及“野三坡旅游度假村”项目之预审。争议焦点在于，政府将这个项目视为是违法建设，是否有法律依据？对此涞水县自然资源和规划局有关人员表示，“这个项目包括五证中的相关证件当时确实是我们逐级发的，也就是说当时是合法的项目，但是现在不符合旅游区的规划，也就是不合法了。”

其实从“秦岭别墅”拆除开始，一场在中华大地整治违法建设的别墅等建筑之运动就开始了，只是整治针对的对象与重点各地有些变化。共同的特点是以雷霆万钧之力实现短平快，以求进度。

所谓别墅，高档住宅类型之一，本意是在郊区或风景区建造的供休养用的园林住宅，是居宅之外用来享受生活的第二居所，但实际上有不少业主是唯一的住宅。虽然这些别墅也分三六九等，高档的超过亿元，低档的有的是建在农民的集体土地上系小产权房，但别墅的价格总体上还是远高于城里的普通住宅。

我们注意到， 能买得起别墅的人多半是在改革开放当中获利的疑似“中产群体”，并不都是富的冒油的富豪。他们中的多数人曾经住进别墅成一统，不管社会之春秋。如今拆迁到了他们头上，由于权利可能受到极大的损害，情急之下他们向媒体的哀鸣求助还是很得力的，迅速引起了社会关注。

近些年来，我代理了多起这种案件，从而深深的认识到时下中国，依法治国还是不能逆转的一个大方向，对违法建设的整治当然需要依法进行。而目前这种运动式的不分青红皂白，“一拆了之”，“拆了再说”的整治别墅的模式显然不符合依法行政的要求，需要引起决策层和法律界的重视，尽快予以纠正目前那种蛮干的做法，减少社会矛盾。

包括“别墅”在内的所谓违法建筑，在法理上一般可以分为程序违法和实质性违法两大类。

前者是指程序违法，主要是相关行政许可不全，如缺乏土地使用、建设用地规划，建设工程规划、施工许可等等相关行政许可中的一项或者多项要件。我一直主张，对于程序违法的建筑物，如果不违反土地利用和城乡建设的总体规划不一定就一定要一拆了之，可以责令改正包括按照城乡规划法等法律的规定补办手续、罚款等处理。这样处理的好处：一是减少社会矛盾，二是减少社会财富的浪费。

后者所说实质性违法建筑是指存在违反土地使用用途管制制度，不符合土地利用和城乡建设总体规划，破坏环境等情况且无法通过调整规划来加以解决的建筑。后者之中，有的可能是由于行政机关滥用职权，给予了部分或者全部许可；也有的是行政机关给予行政许可时并无过错，但是由于后来规划调整，提高环境保护水平等等原因而导致违反规划的建筑。所以对于实质性违法建设原则上应该拆除但操作上并不能简单化一味求快，尤其是善后方面需要针对不同情况给予依法处理。

2020年5月7日，陕西省住建厅印发《关于进一步做好违建别墅问题清查整治专项行动相关工作的通知》。通知要求，自查自纠和重点整治压茬推进工作顺延4个月，至2020年8月31日结束；各地住建部门要聚集“违建”和“位置”两个要害，既要讲法又要讲理，既要处置由于市场主体和个人引发的违建行为，也要处置由于政府和部门违规违法审批引发的问题。

陕西省住建厅的这个通知昨天媒体报道后，今天在网络上被删除。我不知道删除的原因是什么，但对这个通知内包含的法治与人文精神，我是予以肯定的。

根据依法治国的总体要求，有关机关对违法建设的调查处理当然要依法进行。例如，对于已经经过全部或者部分建设行政许可的房屋，处置时要充分考虑民法中“善意第三人”等无过错方的权益保护，给予市场主体和个人合理的赔偿或补偿，这就体现了维护政府的公信力和法律上的信赖保护原则。

这次整治运动中的善意第三人，一般是指购买别墅时该房屋已经取得了相关行政许可，而不知道是所购房屋系实质性违法建筑之业主。对于这种情况的别墅如果需要拆除，该建筑物灭失的损失应当由行政机关承担，房屋购买人的合法权益应该予以保障。

保护善意第三人的合法权益，行政法上早有依据。如城乡规划法第五十条规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。

经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”

又如，《行政许可法》第六十九条规定：“ 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”

其次，行政执法是一个严肃的事情，但是它又不必然是冷冰冰的。在实施拆除违建别墅的行政强制行为时，一是要按照行政强制法的有关规定进行，二是体现人文精神。例如，操作方面要给予房屋使用人合理的搬迁准备和拆除准备时间，不能简单化，如“通知之日起，几天内清除个人物品”等过于生硬的语言。

近年来在房屋拆除的强制执行引发的行政争议中，相当一部分是由于执行机关缺乏法治和人文精神。该依法予以保全并妥善保管被执行人财产的权利，却粗暴处理，严重损害被执行人的合法权益，导致国家赔偿。尤其需要重视的是，在房屋拆除当中由于没有严格执行“人房分离”的原则，导致了人身伤亡严重后果的发生。

综上所述，按照马克思主义的观点，矛盾是普遍存在的，整治别墅的工作涉及到各方面的利益，有争议是正常的。但是尽可能的防止矛盾激化，切实维护当事人的合法权益是人民政府的责任，也是依法治国和依法行政的必然要求。而化解整治别墅引起的社会矛盾，需要方方面面的努力。

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王才亮

 一个追求公平正义的非著名律师

王才亮，学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任。出版专著三十余本，发表法律专业论文百余篇。

才行法道 良举公正